1) La elaboración del pliego de licitación,
2) la publicidad del llamado,
3) la selección del contratista, y
4) la ejecución del contrato, incluidas sus modificaciones y hasta su extinción.El primer aspecto es esencial toda vez que la Administración Pública, en el proceso de elaboración del pliego del llamado vuelca allí la explicitación de sus necesidades, siendo de suma importancia la precisión técnica y la objetividad de los requerimientos. Puntualmente debe advertirse sobre la existencia de condiciones particulares orientadas, dirigidas o parciales que atenten al principio de la igualdad de oportunidades de los interesados. A los fines de evitar dicha situación, es importante la intervención de un área de control técnico interno en forma simultánea y expeditiva evaluando tales requerimientos técnicos. Una vez elaborado el proyecto de pliego de especificaciones técnicas y ejecutado el control técnico y adecuadas las reformas que hubiera sido procedente, se deberá continuar con el proceso de su aprobación y del llamado a licitación por el órgano competente. Con relación a las condiciones generales de la convocatoria debe aplicarse los modelos pre aprobados por las autoridades competentes que uniforman todos los ítems de condiciones comunes y estandarizables.El segundo aspecto a considerar es la publicidad de la convocatoria. No es menor este punto. Debe tenerse en cuenta la efectiva masividad de la publicidad y no limitarse a un mero cumplimiento de un requisito formal. Vale decir, el llamado no sólo debe llegar al mercado empresarial, sino también al público en general. Para la efectiva participación de los interesados también incide la convocatoria con una antelación suficiente a la fecha de apertura de sobres de ofertas, en función de la complejidad del pliego. Ello requiere, obviamente, la confección de un plan anual de contrataciones, o incluso más extensivo en el tiempo, previamente aprobado por el órgano competente para ello. Por eso, si bien resulta importante la publicidad en el Boletín Oficial, también debe extenderse a los medios masivos de comunicación, tanto escrito en papel y audiovisual.En la selección del contratista como tercera fase importante a considerar, se deberá tener en cuenta: tanto los antecedentes de los postulantes referidos a contratos, cuyo objeto sea equivalente al del llamado; la solvencia económico-financiera actual de los oferentes; la evaluación de la conducta de los oferentes durante la ejecución de otros contratos suscriptos con ellos con anterioridad, que les sirven de antecedentes; el proyecto con el análisis de los recursos humanos presentados en la oferta, los equipos y materiales a utilizar; el cronograma de las etapas de ejecución y demás requerimientos del pliego; vale decir, deberá evaluarse íntegramente lo propuesto por el oferente, en función de sus antecedentes y capacidades. Claro está la importancia de comunicar la adjudicación resuelta al escrutinio público.Por último, y no menos importante, es el seguimiento de la ejecución del contrato controlando las actividades del adjudicatario, las eventuales modificaciones que sufra el contrato hasta su extinción. Muy posiblemente las etapas anteriores explicitadas podrán tener los controles sociales, de los propios interesados, además del propio Estado; pero en la etapa de ejecución del contrato la verificación social resulta dificultosa, la información pública es mínima; por ello, el control interno de la Administración debe acentuarse.En ese sentido, propongo la institución de las siguientes innovaciones en el procedimiento estatal: 1) El restablecimiento del control concomitante, e incluso, previo en los casos que así corresponda, en la actuación administrativa de los tres poderes del Estado, modificando las normativas correspondientes. 2) La asignación de funciones de órganos de control dinámico como el “Controller” y el “Chief Compliance Officer” a los fines de verificar en tiempo real el cumplimiento de las normas, los objetivos y una gestión económico-financiera eficiente. Ello, redundará a la mejor eficiencia de las actividades del Estado y consecuentemente, a la transparencia de la actividad gubernamental, reduciendo sustancialmente los desvíos.
La Ley de Contabilidad Pública aprobada por Decreto-Ley N° 23.356/1956 (B.O. 8/1/1957) derogada por la actualmente vigente Ley 24.156 (B.O. 29/10/1992), prescribía en su artículo 87 que las observaciones formuladas por el entonces Tribunal de Cuentas de la Nación serán comunicadas al organismo de origen y suspende el cumplimiento del acto en todo o en la parte observada. El Poder Ejecutivo, bajo su exclusiva responsabilidad, podía insistir en el cumplimiento de los actos observados; en cuyo caso, el T.C.N. debía comunicar al Congreso de la Nación tal circunstancia. Ello así, por cuanto una de sus principales funciones de este ente era la de analizar los actos administrativos que se refieran a la hacienda pública y observarlos cuando contrarían o violen disposiciones legales o reglamentarias.
En este sentido, considero necesario dentro del contexto del actual marco normativo, restablecer, en primer lugar, la intervención de la Unidad de Auditoría Interna, en todas las actuaciones administrativas que comprometa fondos públicos, cualquiera fuera la forma de la organización administrativa o societaria con participación decisoria del Estado y cuyo origen sea por asignación presupuestaria o por generación propia del organismo o de la entidad. En cuanto al alcance de la intervención, la fiscalización deberá comprender las distintas etapas de la contratación pública, desde su preparación, implementación, adjudicación, formalización, afianzamiento, ejecución, modificación, y hasta su extinción.
Por otra parte, el alcance de dicha verificación no sólo debe limitarse a los aspectos legales y reglamentarios, sino también deberá comprender la consideración de racionalidad de la contratación de que se trate, determinada por los criterios de economía, eficiencia y eficacia ya consabidos, conforme el mandato del art. 4, inciso “a” de la Ley 24.156. Al respecto insisto, el control deberá ser concomitante, e incluso previo, en los supuestos que se determine.
En segundo lugar, debe reevaluarse las funciones del actual Auditor Interno. En ese sentido, además de lo ya señalado con relación al límite del control “ex post facto” de la actual normativa (art. 102, L.A.F.) para extender al control concomitante, e incluso previo en algunos supuestos, deberá modificarse sustancialmente el perfil y el rol del Auditor Interno, incorporando las tareas del denominado “Controller” y así como del “Chief Compliance Officer” de las empresas privadas. En consecuencia, debe acentuarse el control interno de la gestión económico-financiera de los organismos, entes o sociedades públicas de que se trate. Deberá adicionarse a las funciones del Auditor Interno la función primordial de detectar los desvíos respecto de los objetivos fijados por la autoridad orgánica y política y adoptar las medidas correctivas necesarias y suficientes a fin de neutralizar dichos desvíos. Con relación a las tareas del “Chief Compliance Officer” las mismas complementarán el aspecto legal, correspondiendo diseñar y aplicar los controles, normativas y procedimientos internos que permitan garantizar el cumplimiento de la legislación y los reglamentos administrativos vigentes, debiendo implementar un procedimiento de rutina que incluya un modelo de prevención, detección y sanción de las conductas ilegales o antirreglamentarias.
Norberto Miyadaira
Buenos Aires, 15 de febrero de 2016
