Norberto Miyadaira
El Hospital de Pediatría SAMIC (Servicio de Atención Médica para la Comunidad) “Prof. Dr. Juan P. Garrahan” se rige por la ley nacional N° 17.102 (B.O.20/1/1967), reglamentado por el Decreto N° 8.248/1968, habiéndose creado provisionalmente mediante Decreto N° 598/1987 (B.O. 7/9/1987) y constituido definitivamente por Decreto 815/1989 (B.O. 20/6/1989). Sus socios constituyentes son el Estado Nacional (ex-Ministerio de Salud y Acción Social) y la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, habiéndose suscripto el convenio interjurisdiccional de creación de fecha 9/4/1987.
Analizaremos algunas de sus características jurídicas.
I. Naturaleza Jurídica.
Es una entidad autárquica, interjurisdiccional, que funciona en la órbita del sector público nacional, con personería jurídica, conformado por órganos con facultades para dictar normas propias para su funcionamiento.
Así, la Procuración del Tesoro de la Nación ha dictaminado: “Ciertamente no me pasa inadvertido que el Hospital de Pediatría S.A.M.I.C. ‘Prof. Dr. Juan P. Garrahan’ también pertenece al Estado Nacional; pero … en el supuesto de entidades constituidas entre personas públicas estatales correspondientes a distintas esfera de competencia constitucional, es patente y obvio que no existe subordinación ni supremacía de una entidad respecto de otra y por lo tanto no se da la posibilidad de que se ejerzan prerrogativas de poder público, a excepción de las que autoriza la Constitución Nacional (Dictámenes, 182:137, 206:207)…” (Conf. Dictamen N° 163/1997 de fecha 21/11/1997 recaído en el Expediente N° 5578/96 con 5890/96).
Asimismo, la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires señaló que el Hospital de Pediatría SAMIC “Prof. Dr. Juan P. Garrahan” es un ente que posee personalidad, patrimonio y fin público y continúa: “La existencia de estos tres elementos nos permite afirmar que nos encontramos en presencia de un ente autárquico, más aún si analizamos los caracteres que estos entes poseen: a) Son personas jurídicas públicas estatales, en este caso, Nacional, como surge de los considerandos del Decreto 262-PEN-95. b) Se administran a sí mismos, de acuerdo a lo dispuesto por la norma que le dio origen. c) Son siempre creados por el Estado, ya sea mediante una ley o un decreto del Poder Ejecutivo. d) No poseen relación jerárquica con el Órgano Central del Estado, lo que es reemplazado por el control administrativo, y e) su régimen es esencialmente publicístico…” (Cfr. Dictamen N° 466-PG-1996 de fecha 13/2/1996, recaído en Expediente N° 596-HPJPG-95).
Desde su creación en 1987, y hasta el dictado del Decreto Nº 219/2017 (B.O. 31/3/2017), la participación del Estado Nacional y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tanto en la financiación del presupuesto de gastos y recursos del ente como en la integración del Consejo de Administración era de un cincuenta por ciento (50%) cada parte y a partir del dictado del mencionado decreto, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires redujo su participación a un veinte por ciento (20%), aumentando la Nación a un ochenta por ciento (80%).
II. Régimen de Personal.
En función de las facultades otorgadas por el art. 5, inciso f) de la ley 17.102, reglamentado por los arts. 25 y 26 del Decreto N° 8.248/1968, cada Servicio de Atención Médica Integral para la Comunidad (SAMIC) dictará el régimen de personal, requisitos y deberes para el desempeño de cargo, los cuales serán precisados por el estatuto orgánico de creación. En efecto, en el estatuto del hospital Garrahan, se prevén los lineamientos del régimen de su personal en su art. 20, siendo un contrato administrativo de empleo público, sin remitirse a instituciones del derecho del trabajo (ley 20.744). El primer ordenamiento del personal fue aprobado por el propio Poder Ejecutivo Nacional, mediante Decreto N° 1159/1987. Posteriormente fue reemplazado por la Resolución N° 429/1991 dictado por el Consejo de Administración del hospital y modificado en varias oportunidades.
III. Convenciones Colectivas de Trabajo.
En función de pautas legales aplicadas, a mi criterio, erróneamente y desde un comienzo, entre otros, por la Dirección Nacional de Relaciones Laborales del ex Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y ratificado por la Secretaría de Trabajo de dicho ministerio, mediante actos administrativos, vgr. la Disposición Nº 54/2006, y posteriormente, la Disposición Nº 117/2009 de la Subdirección Nacional de Relaciones del Trabajo (B.O. 6/1/2010), se aplicó al Hospital, la Ley de Convenciones Colectivas de Trabajo del ámbito privado, la Nº 14.250 (B.O. 20/10/1953), cuando por evidentes razones técnico-jurídicas ya expuestas y otras a mencionar, correspondió aplicar la Ley 24.185 (21/12/1992) sobre Convenciones Colectivas de Trabajo para Trabajadores del Estado. Ello así, por las limitaciones legales de la negociación en el ámbito estatal, tales como: a) Estructura orgánica de la Administración Pública Nacional; b) Las facultades de dirección del Estado; c) El principio de idoneidad como base del ingreso y de la promoción en la carrera administrativa (art. 8, Ley 24.185). Por último, cabe recordar el último párrafo del artículo citado que prescribe: “…Las tratativas salariales o aquéllas referidas a las condiciones económicas de la prestación laboral, deberán sujetarse a lo normado por la ley de presupuesto y a las pautas que determinaron su confección”.
Por lo expuesto, claramente, no resulta de aplicación la ley 14.250. Este grave error, a la fecha no se conoce que haya sido enmendado, trayendo aparejado incongruencias jurídicas notables, y debería ser corregido.
El art. 2º de la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo prescribe: “…Las disposiciones de esta ley no serán aplicables: a) A los dependientes de la Administración Pública Nacional, Provincial o Municipal, excepto que por acto expreso se los incluya en la misma o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo…”. En virtud de ello y como consecuencia de los erróneos actos administrativos de la autoridad laboral reseñados, la mayoría de los juzgados nacionales de primera instancia del trabajo, se declaran competentes para conocer los conflictos que se plantean con relación al personal del ente, emergentes del contrato de empleo público.
IV. Reglamento de Contrataciones.
En virtud de las facultades otorgadas por el art. 5, inciso e) de la ley 17.102, cada Servicio de Atención Médica Integral para la Comunidad (SAMIC) dictará el reglamento que regirá el sistema de contrataciones, de acuerdo al estatuto orgánico de creación. En efecto, en el estatuto del hospital Garrahan, se prevén los lineamientos del reglamento de contrataciones en su art. 23, siendo los mismos los de una contratación administrativa pública. El primer reglamento fue aprobado por el propio Poder Ejecutivo Nacional, mediante Decreto N° 1209/1987. Actualmente rige el aprobado por Resolución N° 693/2018 dictado por el Consejo de Administración del hospital y modificado en varias oportunidades.
Como dato ilustrativo, al Hospital no se le extiende la responsabilidad solidaria del art. 30 de la L.C.T. con relación a los empleados de las empresas contratistas, conforme jurisprudencia pacífica (C.S.J.N. Fallos 308:1591; 312:146; 314:1679; 321:2345, entre otros).
V. Normativa aplicable.
Como consecuencia de la naturaleza interjurisdiccional del ente, y no obstante su funcionamiento en el ámbito del sector público nacional, en mi opinión, correspondería a fin de mantener la autarquía consagrada por la ley 17.102, que el Consejo de Administración dicte reglamentos que recepten las normativas nacionales o locales cuya aplicación considere pertinente, en función de la competencia dada por la ley, con excepción de aquellas que resultan indubitables, dada la naturaleza de la materia, la precisión normativa y el órgano emisor, en cuyo caso será de aplicación directa.
Una típica situación se plantea con el Reglamento de Investigaciones Administrativas, del que carece el establecimiento. Su aplicación en la actualidad es por analogía y en forma subsidiaria a lo dispuesto por el art. 38 del Régimen de Personal. En consecuencia, una futura recepción del Decreto N° 456/2022, o cualquier normativa nacional sobre otras materias, deberá estar sujeta a las adaptaciones y reglamentaciones que dicte el Consejo de Administración, en virtud de lo estatuido por el art. 6° y ccdtes. de la Ley 17.102
Es indudable que la remisión directa “in totum” a las normativas nacionales, es en desmedro de las atribuciones dadas por ley, a los Servicios de Atención Médica Integral para la Comunidad como es el Hospital Garrahan.
VI. Jurisdicción competente: Fuero federal Contencioso Administrativo.
En primer lugar, cabe distinguir el fuero ordinario del federal dentro del ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, domicilio legal del ente (art. 3º, estatuto). A partir de la reforma constitucional de 1994, los tribunales nacionales no se equiparan al fuero federal de la Capital Federal. Así lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos: 329:5094; 338:1517; 340:103. El Hospital litiga en el fuero federal.
La Procuración General de la Nación, ratificado por el Máximo Tribunal Federal sostuvo con relación al Hospital Garrahan: “…En virtud de lo expuesto, tengo para mí que este proceso corresponde a la jurisdicción federal ratione personae. Ello es así, dado que V.E. tiene dicho que, si la demanda se instaura por o contra la Nación o una entidad nacional, el fuero federal surte por razón de la persona, en virtud de lo dispuesto por el art. 116 de la Constitución Nacional y por los arts. 2°, inc. 6° y 12 de la ley 48 (doctrina de Fallos: 308:2033; 310:2340; 312:592, entre otros) …” (PGN – Dictamen de fecha 21/382012, recaído en los autos: “Lerer Gustavo y otros c/GCBA y otros s/amparo (art. 14 CCABA)” S.C., Comp. 1121, L. XLVII). El máximo tribunal declaró la competencia del fuero Contencioso Administrativo Federal.
Ahora bien, relacionado con el fuero competente para los conflictos emergentes del contrato de empleo público del personal del Hospital, cabe recordar lo dicho por la sala II de la C.N.A.T. de la Capital Federal que sentenció con fecha 24/11/2021. “…No se me escapa que en la Disposición n.º 117/2009, homologatoria de ese convenio, … empero, la realidad es que es evidente que se trató de error de la administración, en tanto posteriormente -el 16/10/2009- mediante la Disposición n.º 169 la Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo señaló que no correspondía fijar la base promedio y el tope indemnizatorio de los acuerdos salariales aplicables a los trabajadores que prestan servicios en el Hospital de Pediatría SAMIC Profesor Dr. Juan P. Garrahan… La Justicia Nacional del Trabajo no resulta competente en razón de la materia para entender en estos actuados, en los cuales la señora … accionó contra el Hospital Garrahan… las relaciones de empleo que mantiene el Hospital Garrahan no están reguladas por la ley 20.744…” (Cfr. Causa Nº 3/2014). El tribunal del trabajo remitió las actuaciones al fuero federal contencioso administrativo.
Por todo lo expuesto, cabe recordar -en otro orden- que al hospital le es aplicable el art. 338 -in fine- del C.P.C.C.N.
VII. Control y Fiscalización.
Como enseña el Prof. Miguel S. Marienhoff, la autarquía no implica que el ente actúe libremente y esté exenta de control. El control jerárquico que se ejerce en la administración centralizada es reemplazado por el “control administrativo”. (Cfr. “Tratado de Derecho Administrativo”, 1982, t° I, pág. 424).
Consecuentemente, además de la supervisión y evaluación del Ministerio de Salud de la Nación (Art. 9°, Ley 17.102) y la fiscalización contable, financiera, técnica y de gestión de la hoy, Auditoría General de la Nación (art. 4°, Decreto N° 815/1987) y de la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires y de las Sindicaturas Generales de la Nación y de la Ciudad de Buenos Aires, e internamente a cargo de la Unidad de Auditoría Interna del hospital, “…el primer peldaño de control administrativo de legalidad lo constituye el asesoramiento jurídico. Es diríamos, un control interno preventivo y alertador, cuando el dictamen no es vinculante…En el orden nacional …control de legalidad …es… realizado por los asesores jurídicos de carrera, encabezados por un director general…Los abogados de carrera asesores integran el cuerpo de abogados del Estado (ley 12.954) bajo la dirección del procurador del tesoro de Nación…” (Cfr. Linares, Juan Francisco, “Derecho Administrativo”, 1986, pág. 319). En el ámbito hospitalario, son los abogados de carrera bajo la conducción de la Dirección Asociada de Asuntos Jurídicos (Resolución N° 468/1996).
VIII. Conclusiones.
Como se ha visto, resulta de vital importancia preservar la autarquía del hospital, en el marco de la ley 17.102, entendido como una persona jurídica pública estatal con aptitud legal para administrarse a sí misma, ello, sin perjuicio de los controles administrativos establecidos y a los fines de la legalidad de sus actos, además de la responsabilidad de los funcionarios que ejercen la conducción del ente, resulta imprescindible el asesoramiento técnico jurídico oportuno (art. 7, inciso d, ley 19.549) para llevar a cabo y ejecutar la política sanitaria pediátrica, en este caso.
Buenos Aires, 15 de febrero de 2023.-
